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食糖貿易救濟公共利益之考慮

日期:2017-03-23 16:40:15    來源:

  我國的制糖產業一頭連城市,一頭連農村,關系地方經濟社會發展、邊疆民族地區社會穩定,關系國家經濟安全。自2011年以來,進口食糖數量急劇增長,對國內食糖產業造成了嚴重損害。如果不及時采取措施,將對國內產業造成難以補救的進一步損害。食糖產業是關系國計民生的重要戰略物資,對進口食糖采取臨時保障措施,符合國家公共利益,有利于保障我國老少邊窮4000萬糖農的根本利益,有利于維護我國食糖產業安全,有利于促進邊疆民族地區社會穩定,有利于保護國家經濟安全。

  一、對進口食糖采取臨時保障措施有利于維護食糖產業的安全,進而維護國家經濟的安全,符合國家公共利益。

  食糖產業是關系國計民生的重要戰略物資,是我國農產品(000061,股吧)加工業特別是食品、飲料等下游產業的重要原料,關系國家經濟安全。正因為如此,我國制糖行業以基本滿足國內需求為目標,堅持“以國產食糖為主,適當進口食糖補充不足”的平衡原則。但我國食糖產業和食糖產品,在國際市場與其它國家同類產業、產品競爭中卻處于一定的弱勢地位。

  過去,我國對進口食糖的依存度并不高,進口食糖占全國總產量的比例在10-20%之間,甚至更低。然而,自2011年起,進口食糖占全國總產量的比例逐步攀升,至2015年已經大幅升至47.22%,處于極高水平。而且,受進口產品的沖擊,2015/16年制糖期國內食糖產業進一步減產,2016/17年制糖期仍然面臨嚴峻的形勢,巨大的市場缺口將會導致更多的食糖涌入中國市場。一旦進口食糖由于利益下降甚至得不到利益而退出,國內食糖價格勢必會劇烈波動,而國產食糖又無法在短期內進行填補,久而久之便會形成了對進口食糖的過度依賴,受制于人,導致國內食糖產業面臨更加嚴重的困境,而最終損害的還是我國老少邊窮4000萬糖農的利益,損害的是國家的公共利益。

  在2004年4月5日《商務部關于做好維護國內產業安全工作的指導意見》中,明確指出:“產業安全是我國經濟安全的重要組成部分,是國家安全的重要基礎。做好維護產業安全工作的主要任務是:為我國產業創造良好的生存環境,使其免受進口產品不公平競爭和進口激增造成的損害;為產業創造正常的發展條件,使各產業能夠依靠自身的努力,在公平的市場環境中獲得發展的空間,贏得利益,從而保證國民經濟和社會全面、穩定、協調和可持續發展。”

  保障措施正是為了糾正進口激增的行為,消除進口數量激增對國內食糖產業造成的損害性影響,以維護和規范正常的市場秩序,保護國內產業的健康發展。然而,由于進口產品的急劇增長破壞了國內食糖正常的市場秩序,對國內食糖產業造成了嚴重損害。

食糖產業關系民生,不容有失,原料控制權更是尤為重要。及時開展保障措施調查并采取相應的保障措施,目的并不是為了將進口食糖擋在國門之外,而是為了規范市場秩序,保護國內產業的穩定發展,進而維護國家經濟的安全。

  二、對進口食糖采取臨時保障措施有利于保護糖料種植和食糖生產產業鏈的可持續性發展,對解決“三農”問題具有十分重要的意義。

  食糖加工與甘蔗、甜菜種植之間存在唇齒相依的產業關系。我國有15個產糖省區,沿邊境地區分布,食糖主產區集中在我國西南部、北部和西北部的老少邊窮地區,包括廣西、云南、新疆、內蒙古、黑龍江等。與糖料種植相關的農民近4000萬。制糖行業已經成為邊疆少數民族地區經濟的支柱產業,也是社會穩定的重要基礎產業。糖料生產是少數民族地區農民經濟收入的重要來源。但是,自2011/12年制糖期以來,受國外食糖大量進口、糖價大幅下跌影響,糖料種植面積持續縮減,糖料收購價格逐年下降,極大地影響糖農收益,嚴重損傷農民種植糖料的積極性,不利于保護糖料種植和食糖生產產業鏈的可持續發展。

  糖料的收購價格逐年下降,農民并未從糖料增產中獲得等比例的收益增加。2011/12年制糖期,全國平均甘蔗收購價格為493元/噸,而2012/13、2013/14和2014/15年制糖期分別下降至469、435和418元/噸,2014/15比2011/12年制糖期下降了15.21%。我國最大的食糖主產區——廣西的甘蔗收購價格,由2011/12年制糖期的500元/噸,連續下調至2014/15年制糖期的400元/噸,三個制糖期累計下降了20%。糖料收購價格的下調直接影響到農民收入的減少。并且,在糖料收購價格下調的背景下,仍然出現了制糖企業拖欠農民糖料款的情況,嚴重挫傷了農民生產的積極性。

  農民種植積極性下降表現在糖料種植面積連續縮減。2012/13年制糖期,全國糖料種植面積為2782萬畝,2013/14、2014/15、2015/16連續三個制糖期種植面積減少,分別縮減至2671萬畝、2369萬畝和2135萬畝,2015/16比2012/13年制糖期縮小了23.26%。

從上述數據可以看出,除制糖企業大面積虧損之外,由于糖價大幅下滑而造成的損害也已經部分轉嫁給糖農承擔。在這種情況下,如果不及時采取相應措施,將會對制糖產業造成進一步的損害,進而會進一步影響到農民種植糖料的積極性。而且,農民收入減少,生活不穩定,也容易引發社會不安定。同時,種植面積的下降或直接導致生產原料不足,從近期看,可能會出現爭搶蔗源等損害蔗區管理的行為,從長遠看,可能會影響我國制糖產業可持續發展的根基。

  正因為農產品加工行業的特點,當進口產品的沖擊造成損害時,損害不僅僅體現在行業自身,還直接體現在廣大種植者的身上。其損害的范圍和程度甚至超過對農產品加工行業的損害。因此,食糖行業開展貿易救濟相關工作的意義,已經超出了行業本身。食糖行業申請保障措施調查既是依法采用國際通行規則,維護產業安全的具體體現,也是落實有關搞好“三農”問題、扶持農業產業化經營龍頭企業、扶持貧困地區企業等一系列政策的重要體現。

  三、對進口食糖采取臨時保障措施有利于國內食糖產業和下游產業的共同發展,有利于為下游產業和終端消費者提供穩定的產品來源和價格。

  首先,受進口產品數量急劇增長的沖擊,國產食糖的產量大幅下滑,糖料種植面積持續縮減,2015/16年制糖期全國累計產糖870萬噸,累計進口量達372.8萬噸,占全國消費量的近1/4,已經嚴重破壞了正常的市場供需秩序,并將進一步影響到國產食糖的日后市場供應量。在這種情況下,對進口食糖采取臨時保障措施有利于保護國內產業的健康發展,有利于國內食糖生產企業重新步入正常的發展軌道,恢復生產水平,進而穩定市場供應,保障國內市場的供需平衡。

  其次,國內食糖產業的穩定發展,也有利于下游產業的正常生產經營,合理預測和控制原材料成本并合理規劃未來的發展規模,而不至于受到進口產品的低價誤導,甚至出現市場混亂或者原材料的異常波動,而影響正常的生產經營。食糖產業與下游產業之間是相互依存的關系,上下游產業之中的任何一方受到損害,都不可避免的影響到另一方的利益,甚至遭受損害。通過對大型用糖企業的調查了解發現,下游用糖企業在對原材料的采購過程中“一心求穩”,希望上游市場維護規范有序生產,將產品價格和供應量保持在一個合理、穩定和有序的水平,而并非僅僅追逐低價,與高價格相比,下游產業更懼怕的是市場的劇烈波動。上下游產業才能共存共榮,下游產業也才能從穩定的市場中最終獲益。因此,從長遠的角度來看,下游產業與國內食糖產業的最終利益是一致的,對進口產品進行保障措施調查并采取相應的保障措施,有利于國內食糖產業和下游產業的共同發展,將為保護制糖產業鏈和下游食品加工產業鏈的持續發展發揮作用。

  再次,國產食糖的產品質量完全能夠滿足最終消費者和下游產業的需求。保障措施在促進國內產業恢復生產、提高產量的同時,并不會降低市面上食糖的產品質量。目前執行的食糖國家標準與國際標準接軌,多項技術指標甚至高于國際標準,足以保證食糖的產品質量,完全能夠滿足市場的需求,不會出現因進口受到限制而導致產品質量無法滿足下游產業或最終消費者的要求。

  綜上所述,正因為食糖產業的自身特點,當進口產品激增對產業造成損害時,這種損害不僅僅體現在行業自身,還直接關系到國家的農業安全、經濟安全,關系到廣大農民的根本利益。因此,對進口食糖進行保障措施調查并采取相應的保障措施,其意義已經超出行業本身,不僅有利于食糖產業的健康穩定發展,對保護糖料種植產業鏈以及下游食品加工產業鏈的可持續性發展也有深遠影響。

《中國糖業》



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